Comisión Tercera 09 junio de 2015

* Intervención 1

 

Muchas gracias, señor Presidente. Un gran saludo al señor Ministro, señor Viceministro, a la Comisión de Expertos, a la doctora Natalia la Secretaría Técnica. Yo creo que aquí hay que partir cualquier discusión sobre el Sistema Tributario, recordando una discusión histórica que tuvo lugar cuando se estaba creando los Estados Unidos. Alexander Hamilton que era el Secretario del Tesoro, decía que cualquier Política Tributaria, tenía que obedecer a los objetivos de largo plazo que se quería fijar esa nueva Nación y por eso no podemos dejar fuera de la discusión y cuando hablamos de un Sistema Tributario, sobre cuáles son los objetivos de largo plazo y de mediano plazo y de corto plazo, que se tiene que fijar una economía como la colombiana.

Empecemos por una cosa, Colombia es un país que requiere una alta tasa de inversión, necesita tener el objetivo de una tasa de inversión cercana al 30% del PIB, Colombia es un país que requiere la generación de empleos formales y estables y es un país que requiere fortalecer la base del ahorro nacional y por supuesto tiene que ser un país cada vez más competitivo.

La pregunta entonces es, si el Sistema Tributario que tenemos responde a esos objetivos y claramente después de leer en detalle este reporte y después de haber tenido un debate muy profundo el año pasado cuando discutíamos la Reforma Tributaria, nos damos cuenta que el Sistema Tributario no está obedeciendo a esos objetivos y no lo está haciendo por un pecado original y es que cada vez que llegamos a una Reforma Tributaria, lo estamos haciendo por la presión de las necesidades de gasto de ese periodo inmediato y obviamente la Constitución Nacional, abre el camino a ese tipo de problemas, porque el Artículo 347 nos dice, que cuando tenemos un presupuesto desfinanciado, automáticamente debemos acudir a lo que llamaríamos una Ley de Financiamiento, a buscar a través del recaudo, llenar ese tipo de déficit.

El doctor Urrutia empezaba esta conversación diciendo que la base de la reflexión también tiene que mirar el Gasto Público, y claro que sí, porque en los últimos cuatro años qué hemos visto? Veíamos que el Gasto Público estaba creciendo en un porcentaje mayor al del porcentaje del cual estaba creciendo la economía y llegamos al final del año 2014 con un hueco fiscal, un hueco presupuestal de 12.5 billones, se nos dijo que lo que detonaba ese hueco era por un lado tener que mantener dos impuestos que expiraban, pero en realidad había mucho más que eso, porque entre el año 2013 y el año 2014, el presupuesto que fue aprobado y el presupuesto que tuvo una partida adicional, vio crecer ese número en más de seis billones de pesos, qué lo detonaba? Obviamente las necesidades de conjurar ese Paro Agrario, que generó una presión de cuatro billones de pesos y otros gastos adicionales que fueron apareciendo sobre la marcha.

La verdad es que si vamos a mirar cómo se ha venido comportando el Gasto Público versus la Tributación, llama la atención que entre el año 2010 y el año 2014, pasamos de niveles de tributación de 70 billones a 114 billones, es decir aumentamos la inversión, crecía el Gasto Público y nos encontrábamos con un Presupuesto desfinanciado para la vigencia 2015 que tuvimos que salir a solventarlo con una Reforma Tributaria improvisada y que adicionalmente tenía otro pecado y es que la Reforma Tributaria, vino a aparecer en la discusión presupuestal como Ley de Financiamiento después de haber salido de las Comisiones Conjuntas, la discusión del Presupuesto Nacional. Eso no contribuye a una buena planeación fiscal y eso es un detonante de problemas estructurales.

Pero también hablando de la calidad del gasto, es importante para los señores de la Comisión, que vean que en el Proyecto de Presupuesto, el mismo Gobierno reconoce que en el Presupuesto de Inversión, el 60% de ese Presupuesto, no va para inversiones económicamente productivas, es decir, se señala prácticamente con claridad y sin ningún tipo de aspaviento, que tenemos una gran parte del Presupuesto de Funcionamiento incluido en el Presupuesto de Inversión y eso nos lleva a la otra discusión.

Qué tan eficaz ha sido ese Gasto Público, realmente ese aumento del Gasto Público en los últimos años ha producido los resultados deseados? realmente está siendo eficiente? Y simplemente quisiera traer a colación los siguientes números: En 22 Departamentos entre el año 2010 y el año 2013, la inversión aumento en más del 80% respecto del 2010 y encontramos que en nueve Departamentos se presentaron deterioros en el Coeficiente de Yin, es decir si lo vamos a mirar desde el punto de vista de cómo ese Gasto Público, está obedeciendo a los objetivos de equidad, nos damos cuenta que hay factores que permiten prender alertas de no estar cumpliendo esos objetivos.

Ahora, aquí se ha hablado sobre las fallas del Sistema Actual, tenemos un Sistema Tributario, donde claramente hay inequidad y donde claramente no hay progresividad, y quizás una de las cosas que más llamamos la atención el año pasado en la discusión de la Reforma Tributaria, tenía que ver con que empresas con el mismo patrimonio, pero con distinto ROE, aquellas empresas que tenían menor ROE, tenían una tasa de Tributación más alta, y estábamos viendo como la Carga Tributaria adicionalmente iba a ser asfixiante para las empresas grandes y medianas, donde se concentra gran parte del empleo formal en el país.

Y veíamos con preocupación adicional, que se iba a generar una asfixia aún en sectores que son estratégicos para las finanzas públicas, como el sector minero-energético, que al mismo tiempo iban a tener que adelantar ajustes sobre sus objetivos de inversión y sus objetivos de producción para el año 2015.

Es pertinente decir que la Reforma vista desde la óptica del marco fiscal de mediano plazo, generaba dudas, porque por un lado el Marco Fiscal de Mediano Plazo, que fue radicado el año pasado por parte del Gobierno, nos decía que entre el año 2014 y el año 2025, íbamos a tener niveles de tributación cercanos al 14.5% dentro del Recaudo del Gobierno Central, nos decían que íbamos a tener crecimientos promedios del 4.5, nos decían además que la inversión pública iba a bajar del 2.9% del PIB al 2 en un periodo de cinco años, y se pregunta uno si será que la sinceridad estaba puesta sobre el Marco Fiscal de Mediano Plazo, no parece.

No parece porque el año pasado el Gobierno argumentó en la discusión de la Reforma Tributaria, que esa Reforma tenía que obedecer también a nuevas presiones de gasto, como la Jornada Única, como la doble alimentación, como infraestructura, entonces yo sí creo señor Presidente y apreciados colegas de la Comisión, que si vamos a analizar desde el punto de vista el Marco Fiscal de Mediano Plazo, los objetivos que se trazó el Gobierno, hay bastantes elementos que permiten dudar de su sinceridad.

Otra cosa preocupa, el Gobierno dijo en la Reforma Tributaria, que los impuestos que se iban a mantener en este periodo iban a culminar a partir del año 2018, señores de la Comisión, mucho cuidado con las vigencias futuras, porque yo veo que acá seguimos engrosando las vigencias futuras, para financiar esas nuevas presiones fiscales y yo me pregunto, si quien se siente en el Ministerio de Hacienda el 7 de agosto del 2018, se va a poder dar el lujo de ver culminar esos impuestos que hoy dicen que van a expirar para cubrir esas necesidades de gasto creciente, advirtiendo que no está incluido en esa perspectiva de gasto, el anticipo que se va a hacer en casi treinta mil aulas de la Jornada Única completa, lo cual también va a generar presión sobre la alimentación de esos estudiantes.

Eso también sin reconocer otra cosa, que hay otras presiones de gasto que se vienen en materia pensional por las pensiones no contributivas, de un país que va a pasar de cinco millones de mayores adultos hoy, a quince millones en el año 2050, que son presiones fiscales crecientes, eso advirtiendo que tampoco van a crecer más los exprés y eso advirtiendo que no vamos a tener una situación todavía más nebulosa en materia del mercado petrolero. Entonces me parece que ahí quiero dejar esos temas relacionados con el gasto y el contexto.

Quiero entrar en unos puntos que ha tocado la Comisión de Expertos, impuesto a los dividendos, esa es una discusión muy importante, pero es una discusión que hay que darla con cabeza fría, ¿porque digo cabeza fría? Porque vamos a tener que como país diferencial, los dividendos que se producen producto de las inversiones en los mercados de capital y aquellas que tienen lugar en las empresas no listadas.

Hay muchos países que tienen los impuestos a los dividendos, pero tienen una base de renta un poco menor, reconociendo que puede haber inversiones en esos mercados de capital que también tienen un valor importante para la economía. ¿Qué me preocupa en el caso del mercado de valores en Colombia? tenemos un mercado pequeño incipiente con respecto al tamaño de nuestra economía, tenemos solamente 77 empresas listadas, bastante inferior a los comparadores regionales de economías desarrolladas, tenemos la concentración de la capitalización en más de un 40 o un 50% en dos o tres empresas, tenemos solamente tres o cuatro empresas que transan más de cinco millones de dólares al día y así queremos aprovechar los beneficios del NIT, hay que tener cuidado porque además la concentración se está dando en el recado de Renta Fija y que son los Mercados de Capitales, sino un puente entre el ahorro colectivo y el desarrollo empresarial.

Entonces si vamos a dar esa discusión, me parece que esos puntos de entorno tienen que ponerse sobre la Mesa, cuál es el tipo de mercado de capital que quiere tener una economía como la colombiana.

En materia de IVA, yo creo que la Comisión ha señalado los problemas más delicados y en esto hay que también abrir la mente hacia nuevas opciones. El Banco Interamericano de Desarrollo produjo su reporte sobre Sistemas Tributarios ya hace dos años bajo el nombre de Recaudar no basta y planteaba con algunos ejemplos regionales, los instrumentos de aumentar el recaudo del IVA, de pronto aumentando la tarifa, pero teniendo instrumentos de devolución, para aquellos sectores más vulnerables de la población.

Ese trabajo se intentó hace unos años por parte del Ministro Alberto Carrasquilla, desafortunadamente ese Proyecto no avanzó y la verdad es que los instrumentos de política pública y de control para poder tener instrumentos más eficaces de focalización de esas devoluciones, hoy están más fortalecidos que en el pasado, hoy perfectamente podríamos pensar que a través de los niveles de Sisben, se podría dar esa devolución a los sectores más vulnerables de la población, siguiendo ejemplos como el de Uruguay, inclusive contemplando esquemas de devolución como el que tiene el Estado de Sao Pablo, pero es una manera de contrarrestar esa regresividad en el Impuesto de IVA y nos parece que esa discusión hay que darla, hay que mirar opciones, bien sea a través de dar la devolución del Gasto Ponderado de esas familias de menor ingreso, bien sea a través de tarifas de Servicios Públicos o bien sea a través de los Esquemas de Subsidio convencionales.

La misión tocó los temas de los contratos de Estabilidad Jurídica y yo la verdad es que tuve sentimientos encontrados, porque siempre me he planteado una pregunta, ¿será que Colombia en realidad hoy ante las circunstancias internacionales, tiene la capacidad de ser atractivo para la inversión sin tantos incentivos? muchas veces se cuestionó por parte del Gobierno del Presidente Santos, recién entrado y en una discusión académica valida, si la Administración anterior había dado demasiados incentivos a la Tributación, para traer esa inversión al país y la verdad es que Colombia en el año 2002 era un país muy dudoso para la inversión, teníamos un país donde trescientos cincuenta alcaldes de mil cien municipios no podían despachar desde sus cabeceras municipales, por estar asediados por el terrorismo.

Teníamos más de ciento cincuenta municipios sin ninguna presencia de la Fuerza Pública, teníamos un ingreso percápita inferior a los cuatro mil dólares, teníamos exportaciones por debajo de los quince mil millones de dólares y teníamos una baja tasa de inversión como porcentaje del producto, una inversión extranjera directa que escasamente llegaba a los cuatro, cinco mil millones de dólares, y vimos cómo es una combinación de políticas públicas dentro de las cuales estaban ciertos incentivos a invertir en el país contemplando los contratos de estabilidadjurídica, permitió que en ocho años pasáramos de un ingreso percápita de casi cuatro mil a un ingreso de casi ocho mil dólares.

Vimos como el país pasó de casi doce mil millones de dólares de exportaciones a casi cincuenta y cuatro mil, vimos como la Tributación y eso es importante señalarlo, pasó de veintisiete billones a casi 70.1 billones en el mismo periodo, luego habría que ver si el país hoy está a la altura de competir con los demás países de la región, quitando todos esos incentivos que existen, ¿por qué? porque sigue siendo un país enorme en dificultades para generar empresas, es un país donde el kilovatio industrial está en 74% más alto que el de Perú, 52% más alto que el de Estados Unidos, 44% más alto que el de Ecuador, entonces uno se pregunta si esas adversidades valen la pena o es un país que también tiene siete mil millones de dólares en contrabando, según las cifras que ha compartido la Dian, con muchos de los ciudadanos.

Y también tenemos unos costos logísticos enormes, donde transportar una tonelada de Medellín a Bogotá, el mismo trayecto similar al que puede haber, de Veracruz a México, en México vale cuatrocientos treinta y seis dólares y acá mil quinientos veinte. Entonces ante la sumatoria de todas esas adversidades hay que ver si realmente el país, quitando todos esos incentivos va a tener la capacidad de ser ese eje atractivo de inversión. Yo recuerdo que el Ministro Juan Carlos Echeverry, cuestionó por ejemplo en su momento, el incentivo tributario que se iba a la utilería en Colombia, diciendo que esa exención del Impuesto de Renta por veinte años era exagerada, hoy la está manteniendo el Gobierno, que curioso.

Hoy además la señala como instrumento necesario para la reactivación del empleo, entonces yo no quiero acá hacer juicios de carácter político, pero sí creo que debemos mirar si Colombia tiene la posibilidad de darse el lujo de eliminar muchos de sus incentivos que la han hecho atractiva.

El tema del Impuesto de Renta es bien interesante, porque aquí yo quiero también tocar unos elementos de la economía política, es claro que en Colombia hay un Sistema Tributario altamente cargado en las empresas, empresas que ya están asfixiadas, que ya no tienen mayor capacidad de contribución y existe la necesidad de empezar a generar un balance con las personas naturales, la pregunta ¿es quién, cuándo y cómo se va a dar ese ajuste? Porque la verdad es que las cifras que nos están mostrando Fedesarrollo, en el caso de la encuesta de confianza del consumidor, muestra una situación de desaliento en el primer trimestre del año, ojala se recupere, pero la pregunta es, si haciendo esas modificaciones y cambiando esos balances, lo cual implica que un sector de la clase media va a contribuir más, vamos a desalentar esa confianza al consumidor.

A mí me ha sorprendido doctor Bonilla, lo que pasó en el mes de abril con la caída de la confianza al consumidor, una hipótesis que se planteó es que el impuesto predial de Bogotá, incidió en eso, eso no deja de ser una hipótesis, yo creo que no hay evidencia empírica para decirlo, pero si quiere decir que hay que mirar las cargas de tributación de la clase media para hacer esa transición y con qué velocidades se hace, entre otras cosas porque a mí no me gusta la comparación con la ODEC, no quiere decir que no sea un referendo, pero el acceso a bienes públicos de los ciudadanos versus su contribución, es distinto en países de la ODEC, que en un país como Colombia.

Ahora, podemos verlo con otros países de la región por supuesto que sí, pero la ODEC, yo no tendría ese referente, porque las familias pagando tasas de tributación, yo diría significativas, también tienen que cubrir gran parte de la calidad de los bienes públicos a los cuales accede, bien sea a través de la educación privada de sus hijos, bien sea a través de tener la Salud Prepagada y otra serie de beneficios que habría que mirar cómo se comportan de país a país, pero aquí yo sí quiero dejar planteado un interrogante de fiscalización doctor Santiago Rojas. Confecámaras tiene unos indicadores de empresas en el país, claro que algunas de papel, habrá algunas que de pronto no estén depuradas, en fin, pero son cerca de ochocientas sesenta y nueve mil y la base de datos que tenemos de declarantes, haciendo así cifras de tendero, están como por el orden de trescientos veinte mil o trescientos cincuenta mil.

La pregunta es, ¿en esa diferencia qué queda por fiscalizar? ¿Donde se pueden ganar eficiencias de fiscalización? Porque algo tiene que estar fallado en esa discrepancia tan pronunciada, que si de pronto va a ser estructurar en el Recaudo, tal vez no, porque como lo dice el reporte, una inmensa minoría de empresas, inferiores a las cuatro mil, generan más del 66% del recaudo al impuesto de renta, pero sí creo que ahí en materia de fiscalización tenemos que ver.

Cuatro por mil. El cuatro por mil es un impuesto que fue creado de manera transitoria, yo casi que creo que en la medida en la que se mantiene parece un Impuesto al Salvamento, se lo siguen pagando a los bancos después del salvamento. La pregunta es, si realmente, y yo creo que hay estudios serios que muestran eso desincentiva la bancarización, pero es curioso porque en el mismo periodo en el cual ha sido creado el impuesto, pues el país ha tenido unos saltos enormes en bancarización, en el número de personas que son cuentahabientes, en tarjetahabientes y adicionalmente en ciertos movimientos financieros.

La pregunta que uno se debe hacer es, para la Dian y sobre todo en esa difícil tarea de convertirse muchas veces en el sastre de esos ingresos qué tienen que producir recaudos inmediatos ante las necesidades de gasto, tiene ideas realistas sobre mecanismos sustitutivos para asegurar la incertidumbre de esos ingresos y yo creo que esa es una discusión que hay que plantearla para los trabajos futuros de la Comisión.

Es que es tan seguro y casi que tan cierto lo que uno puede predecir del ingreso de ese impuesto, que no sabemos cuáles van a ser los sustitutos ideales para no tener que encontrarnos con sorpresas que nos conduzcan a huecos adicionales.

Impuestos Verdes. A mí por ejemplo me ha llamado la atención que pues nosotros ya tenemos una historia de Impuestos Verdes o el Impuesto a la Gasolina, inclusive tenemos la sobretasa de la gasolina y también los Impuestos de Vehículos, pero doctor Ricardo, mire, yo mirando las cifras de Bogotá, veía algo con preocupación, los Ingresos Tributarios de Bogotá, usted los tiene en la cabeza, yo apenas los estoy tratando de recordar, son cerca de siete billones de pesos, de esos siete más o menos 3.2 deben ser Predial y 2.6 deben ser Industria y Comercio, lo que le está produciendo, o al revés, lo que le está produciendo a usted hoy Impuesto de Vehículos en la ciudad, es menos de quinientos mil millones de pesos al año, entonces uno se pregunta ¿y por qué entonces no pensamos en estos Impuestos Verdes? Es que los Impuestos Verdes, también funcionan en los países que tienen alternativas de transporte masivo, o sea el costo de sacar el carro, es porque yo no estoy utilizando el servicio público que me está dando la ciudad y esta es una ciudad que recibe sesenta y cinco mil vehículos cada año, entonces uno se pregunta, ¿podríamos tener un impuesto al carro adicional? ¿Tendríamos una forma de monitorear eso mejor? Y la verdad es que en Bogotá, desafortunadamente el carro sigue siendo privilegio de unos pocos, aunque hay un millón seiscientos mil carros rodando en la ciudad, pero siguen siendo un beneficio de un sector mínimo.

Entonces yo digo, son buenos, pero no sobreestimemos la capacidad de recaudo que podemos tener a través del Impuesto tanto de vehículos como el Impuesto a la Gasolina.

Entidades sin ánimo de lucro. Yo creo que la Comisión apunta bien a resolver un problema, hay es que combatir las que no son sin ánimo de lucro, sino sinónimo de lucro, es decir aquellas que esconden fuentes de ingreso a través de la figura societaria que le hace el esguince a la norma tributaria, pero eso requiere también monitorear y cuantificar cuánto vale la debida y la adecuada fiscalización, porque en materia de educación hay universidades de universidades, colegios de colegios, etc., es preocupante que de pronto se vea afectada el financiamiento de la cultura, financiamiento que muchas veces toma la forma sin ánimo de lucro para poder recibir mayores beneficios.

Obviamente en el Sector Cooperativo, la Reforma Tributaria dejó planteado un debate todavía más profundo y es cómo se mide el impuesto del patrimonio, cuando hablamos de las cooperativas, porque se estaba cuantificando como Patrimonio, los aportes de los afiliados que pueden ser retirados en cualquier momento y lugar, luego no se puede contablemente decir que ese sea un patrimonio cierto, porque al poder ser retirado en cualquier momento y lugar, lo que se convierte es una contingencia no apropiada y no cuantificada y no prevista. Entonces si vamos a tocar el tema cooperativo, tenemos que mirar el entorno de todo el marco tributario para saber evitar esas nubes negras.

Reforma Tributaria Territorial. Aquí yo sí creo que ustedes han tocado un tema además transcendental, porque el Plan de Desarrollo intentó hacer una especie de Paella, introduciendo micromecanismos de Reformas Tributarias Territoriales, afortunadamente algunas de ellas fueron vencidas por el clamor popular y por la razón, porque a veces la razón puede lo que no logra el ímpetu, decía usted. Aquí vimos por ejemplo la necesidad de definir cómo se va a financiar el alumbrado público, vimos por ejemplo la posibilidad de Impuestos Verdes en materia de parqueaderos, vimos la posibilidad de plusvalía en los casos de APTs, todas esas deberían hacer parte de un solo paquete de revisión y en materia de estampillas, yo sí quiero decir, yo me podría catalogar acá como un, no enemigo, porque esa palabra es desdeñosa, pero si un preocupado legislador sobre el incremento de las estampillas y las estampillas proliferan no porque haya deseo de los Parlamentarios de llevar la corona a sus lugares de origen para ganarse el aplauso, es porque atienden muchas veces medidas que no han querido ser contempladas en el Presupuesto Nacional, mire mañana vamos a discutir una estampilla de la Universidad Nacional y la Universidad Distrital, para que la Universidad Nacional tenga veintisiete mil millones de pesos de un presupuesto que supera el 1.4 billones entre los recursos que recibe propios, más los que recibe el Gobierno, no hay derecho a eso, ¿cuál es el trámite legislativo que tenemos que pasar engorrosamente para que se reconozca una necesidad presupuestal? Y no hay en la política pública nadie pensando que una Universidad como la Nacional, a diferencia de la UNAD en México, si tenga un tema de aumentos para hacer inversiones de largo plazo con una Junta Directiva profesional, es que también el Gobierno alimenta ese tipo de problemas, yo prefería que hiciéramos de una vez un Marco Jurídico Estructural en materia de estampillas y tuviéramos un solo impuesto universal a cierta contratación, porque todo ese desperdicio fraccionado de estampillas puede estar reivindicando cerca de 1.3, 1.5 billones de pesos al año en el país, eso es casi que un poquito menos que un punto de IVA, doctor Santiago, usted me corrige, son dos billones un punto de IVA adicional más o menos.

Entonces creo que ahí hay temas de profunda reflexión, yo quisiera cerrar con algunas ideas, lamento que de pronto ustedes no hayan tenido la posibilidad de tocar la urgencia de que Colombia suscriba con los países con los cuales tiene tratados de Libre Comercio, desmonte y tratados de desmonte de doble tributación, no podemos tener un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, y no insistir en la necesidad imperiosa de desmontar esa doble tributación, porque para el colombiano que quiere repatriarse, para el que está generando ese doble ingreso, pues hay que darle un marco mucho más abierto, por ejemplo Perú ya lo tiene, eso es necesario con muchos de los países, hay que pensar estructuralmente y ustedes lo han tocado muy bien, el tema de los Bienes de Capital, el tratamiento en el marco de IVA, deducciones adicionales, debió haber sido deducible inclusive en el Impuesto al Patrimonio, sobre todo en los sectores que son estratégicos para las Finanzas Públicas en el país.

Y yo quiero dejar acá una última reflexión, nosotros debemos estar recibiendo en éstos días señor Ministro, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y esperamos que podamos tener una discusión muy sincera, donde podamos mirar este nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo, con los marcos fiscales del 2012, 2013 y 2014 y fijarnos unos derroteros realistas, pero yo también creo que es necesario que este país tenga presupuestos plurianuales.

Nosotros no podemos tener el Presupuesto de Inversión Plurianual, y seguir anualizando el Presupuesto de Funcionamiento, porque hay un gran divorcio, sino corregimos esos problemas, no vamos a poder mejorar estructuralmente nuestra Planeación Fiscal, porque terminaremos encontrando presupuestos desfinanciados por atender presiones como los paros agrarios, que terminan automáticamente a la luz del Artículo 347, detonando nuevamente discusiones tributarias. Con eso termino y les agradezco mucho que estén acá con nosotros.

Muchas gracias Presidente.